News

Il correttivo annunciato per settembre dovrebbe eliminare il diritto di prelazione del promotore e rafforzare la competizione. In questo scenario, il Piano economico-finanziario asseverato resta il fulcro della proposta e dell’offerta.

Aggiornamento normativo al 28 agosto 2026

La riforma della finanza di progetto dovrebbe tornare all’esame del Consiglio dei ministri a settembre. Come riportato da Flavia Landolfi e Giuseppe Latour nell’articolo «Partenariati, decreto a settembre per gare senza prelazione», pubblicato da Il Sole 24 Ore il 28 agosto 2026, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti starebbe predisponendo un decreto-legge autonomo per riscrivere l’articolo 193 del Codice dei contratti pubblici, eliminare la prelazione e prevenire una procedura di infrazione europea.

Il provvedimento non è ancora in vigore e il testo definitivo potrà essere valutato soltanto dopo la sua pubblicazione. L’impostazione anticipata consente però di individuare una conseguenza importante: senza prelazione, la solidità del Piano economico-finanziario e la qualità dell’asseverazione acquistano un peso ancora maggiore.

Che cosa dovrebbe cambiare

La riforma manterrebbe la possibilità per un operatore privato di proporre la realizzazione in concessione di lavori o servizi, anche non inseriti nella programmazione dell’ente. Resterebbe inoltre la manifestazione di interesse preliminare, attraverso la quale l’operatore può richiedere i dati necessari a elaborare il progetto. Se l’amministrazione riconosce un interesse pubblico iniziale, tali informazioni dovranno essere rese disponibili a tutti mediante pubblicazione in “Amministrazione trasparente”.

La novità principale sarebbe l’eliminazione del diritto del promotore di adeguare, al termine della gara, la propria offerta a quella risultata migliore e ottenere così l’affidamento. Il confronto dovrebbe svolgersi mediante procedura competitiva con negoziazione o dialogo competitivo, applicando criteri preventivi, trasparenti e non discriminatori.

Agli operatori non selezionati potrebbe essere riconosciuto un rimborso fino al 3% dell’investimento, determinato in funzione dell’apporto concreto e innovativo fornito dalla proposta e non in modo automatico o uniforme.

La riforma nasce dalla sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 5 febbraio 2026, causa C-810/24, che ha considerato incompatibile con il diritto europeo il meccanismo attraverso il quale il promotore, non inizialmente aggiudicatario, può eguagliare l’offerta migliore e subentrare nell’aggiudicazione. Tale vantaggio altera la parità di trattamento e può disincentivare la partecipazione degli altri operatori.

Il PEF asseverato resta obbligatorio

Nell’impianto annunciato non emerge l’eliminazione dell’asseverazione. Il testo vigente dell’articolo 193 del D.Lgs. 36/2023 richiede infatti il Piano economico-finanziario asseverato in due momenti distinti:

• nella proposta di finanza di progetto, insieme al progetto di fattibilità, alla bozza di convenzione e alla descrizione del servizio e della gestione;
• nell’offerta presentata in gara dal promotore, dai proponenti e dagli altri concorrenti.

Il PEF non è un allegato meramente formale. Traduce in flussi economici e finanziari il progetto tecnico, la struttura della concessione e l’allocazione dei rischi. Consente di verificare se investimenti, tempi, ricavi, costi, fonti di finanziamento e obblighi contrattuali formino un sistema coerente lungo l’intera durata dell’operazione.

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 917 del 4 febbraio 2026, ha confermato che l’articolo 193 impone espressamente il PEF asseverato nelle proposte di finanza di progetto. Quando la documentazione di gara lo richiede, la sua mancata presentazione può determinare l’esclusione e non può essere sanata attraverso il soccorso istruttorio, trattandosi di un elemento dell’offerta economica.

La stessa sentenza ha osservato che l’attuale articolo 193, diversamente dalla disciplina previgente, non individua espressamente categorie tassative di soggetti abilitati all’asseverazione. Occorre quindi verificare attentamente sia la normativa vigente al momento della procedura sia le prescrizioni contenute nella lex specialis.

Perché l’asseverazione diventa ancora più importante

La prelazione consentiva al promotore di recuperare la posizione finale adeguandosi alle condizioni dell’offerta risultata migliore. La sua eliminazione modifica la logica economica della procedura: ogni proposta deve essere competitiva, coerente e sostenibile fin dall’origine.

L’asseverazione assume quindi un valore non solo documentale, ma sostanziale. La verifica deve riguardare, in particolare:

• costruzione del modello e quadratura dei flussi;
• coerenza tra investimento, cronoprogramma, ammortamenti e durata della concessione;
• attendibilità delle ipotesi su ricavi, tariffe, canoni, volumi e indicizzazione;
• completezza dei costi di investimento e gestione, della fiscalità e del capitale circolante;
• struttura delle fonti, costo del debito, remunerazione dell’equity e sostenibilità del servizio del debito;
• equilibrio economico-finanziario e tenuta degli indicatori, anche mediante analisi di sensitività;
• coerenza tra PEF, progetto di fattibilità, bozza di convenzione, matrice dei rischi e meccanismi di riequilibrio;
• corretta rappresentazione del contributo pubblico, delle garanzie e delle compensazioni previste.

Un’asseverazione efficace non può quindi limitarsi al controllo aritmetico del foglio di calcolo. Deve esaminare il collegamento tra modello finanziario, documenti tecnici e disciplina contrattuale, facendo emergere assunzioni non documentate, incoerenze e condizioni necessarie per conservare l’equilibrio dell’operazione.

L’asseverazione, tuttavia, non equivale a un impegno al finanziamento, non sostituisce la valutazione di interesse pubblico dell’ente e non garantisce l’assenza di rischi. Il suo valore consiste nel rendere verificabile la coerenza complessiva del piano sulla base di dati, ipotesi e metodologie esplicitate.

Contributo pubblico e classificazione Eurostat

La scomparsa del precedente limite del 49% al contributo pubblico non rende irrilevante l’effettiva allocazione dei rischi e non determina automaticamente la contabilizzazione dell’operazione fuori dal bilancio pubblico.

Le regole dell’ESA 2010 di Eurostat considerano, tra gli altri elementi, l’effettivo trasferimento del rischio di costruzione e del rischio di domanda o disponibilità. Finanziamenti pubblici prevalenti, garanzie estese o clausole di cessazione particolarmente protettive possono incidere sulla classificazione.

L’analisi Eurostat e l’asseverazione del PEF svolgono quindi funzioni differenti. L’asseverazione deve rappresentare correttamente contributi, garanzie e flussi pubblici; la classificazione statistica richiede invece una valutazione specifica dell’intera struttura contrattuale e dell’allocazione sostanziale dei rischi.

Un presidio di qualità per la nuova competizione

Se l’impianto annunciato sarà confermato, il PEF asseverato diventerà ancora più chiaramente lo strumento attraverso cui confrontare le proposte e misurarne la sostenibilità.

Operatori economici ed enti concedenti dovranno quindi affrontare il modello finanziario sin dalle prime fasi del progetto, documentare le assunzioni e coordinare competenze tecniche, economico-finanziarie, fiscali e legali. Le modifiche sostanziali intervenute durante il confronto competitivo o la negoziazione dovranno essere recepite nel PEF, valutando anche la necessità di aggiornare l’asseverazione.

Lumina Fiduciaria mette a disposizione competenze specialistiche nella redazione, analisi e asseverazione dei Piani economico-finanziari per operazioni di partenariato pubblico-privato e project financing, definendo per ogni incarico il perimetro delle attività, le responsabilità e i controlli necessari.